Re:пост

joomla

"Власть сама не отдаст никогда полномочия" - польские эксперты про реформы в Польше и Украине.

Для чего реформировать местное самоуправление? Зачем нужно объединять территории? Что такое децентрализация?

Украина в своей модели реформирования местного самоуправления использует  опыт Польши. Польские эксперты участвуют в консультациях и  рабочих группах по украинской реформе, где  дают советы, рекомендации и делятся собственным опытом успеха и ошибок.

Вместе с коллегами, журналистами из разных регионов Украины, и  Украинской школой журналистики мы отправились в Польшу, чтобы узнать, как проходила аналогичная реформа у них и почему поляки считают ее успешной. В этом году в Польше отмечали 25-летие с начала реформирования местного самоуправления и именно этот шаг в этой стране считают ключом к преобразованию всех остальных сфер жизнедеятельности государства.

В Украине сейчас бурно обсуждается вопрос территориального объединения громад. Это одна из составляющих реформы. Согласно Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, территория будет поделена на такие административные единицы:

- базовый уровень (громады)

- районный уровень (районы)

- региональный уровень (области, города Киев и Севастополь, АР Крым)

Есть предложение, которое часто обсуждают, районы переименовать в поветы.

В Украине, к тому же, осенью планируют провести местные выборы. Далее в течении двух лет осуществлять реформу, и в 2017 году провести внеочередные местные выборы по новому законодательству, с новыми полномочиями и компетенцией органов управления на местах.

Хоть Украина и следует по польскому сценарию, во многом ее путь отличается. Для того, чтобы понять зачем необходимо менять систему управления на местах, необходимо познакомиться с опытом Польши. Подробно об этом нам рассказали люди, которые стояли у истоков переформативания государства:

- Ежи Стемпень – польский юрист, политик, сенатор І и ІІ каденций (1989 – 1993), заместитель министра внутренних дел и администрации (1997-1999), судья Конституционного суда в отставке, в 2006-2008 гг – глава Конституционного суда в Польше.

- Мартин Свенцицкий – польский политик, экономист, министр правительства Тадеуша Мазовецкого, бывший мэр Варшавы, депутат Сейма Х, ІІ и VII каденций.

КАК ЭТО БЫЛО в Польше

В 1989 году в Польше были проведены выборы и был избран первый демократический парламент и правительство. Первостепенной задачей новая власть видела создание эффективного местного самоуправления. Одной из проблем было отсутствие специалистов по местному самоуправлению.

Однако, среди новых людей во власти был профессор, эксперт в данной области. Профессор Ежи Регульский изучал местное самоуправление на протяжении многих лет, проводил семинары и разрабатывал программы в этой области.

- Еще за 10 лет, прежде чем коммунизм в Польше пришел в упадок, создавались специальные экспертные группы, которые уже тогда думали над тем, как можно реформировать местное самоуправление. В этой группе было несколько человек и она постоянно росла. В 1989 году эта группа оказалась за круглым столом. Было очень хорошо видно, что группа имеет свою концепцию, которая была в деталях разработана. Других групп не было, которые имели бы такой опыт и такую информацию. Премьер-министр знал нас и доверял, - рассказал польский политик Ежи Стемпень, один из реформаторов.

На фото: Ежи Стемпень

Профессору Регульскому, вместе с рабочей группой, было поручено полностью разработать эту реформу. Он был наделен полномочиями замминистра и, что важно, у него была только одна задача – разработка и внедрение реформы по местному самоуправлению.

Как вспоминает Мартин Свенцицкий, группа работала практически круглосуточно. Реформа местного самоуправления была подготовлена очень быстро. При этом, было пересмотрено более 100 законов (по транспорту, медицине, образовании, культуре и т.д.), в которых четко прописали полномочия для всех уровней власти.

- Первые результаты уже были заметны через несколько лет. Уже в 92-ом все чувствовали, что это успех. Заметно было по городам, в которых 40 лет не могли ничего сделать, а в течении 2-х лет уже заметны были изменения – первый тротуар, о котором население просило 25 лет и так далее, - Мартин Свенцицкий.

 

На фото: Варшава

РАЗДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ

Разделение полномочий – это был первый уровень внедрения  реформы в Польше.  Этот момент польские реформаторы считают одним из самых важных.

После того, как были пересмотрены более 100 законов, в каждом были прописаны четкие полномочия местной власти – кто за что отвечает.

Например, по образованию: кто создает школы, кто назначает директора, кто утверждает учебники, кто финансирует. Все эти полномочия были расписаны в законе об образовании и они четко разделили, что делает муниципалитет, а что остается власти правительства. И так было сделано со всеми сферами. Даже в сфере национальной обороны прописали, что может делать муниципалитет (составление некоторых реестров, например).

Принцип был такой, что все, что можно решать на самом низком уровне государственного управления, надо передать на самый низкий уровень, чтобы это было близко к людям, и чтобы деньги не путешествовали снизу в Варшаву, а потом обратно. И деньги, и компетенция и ответственность оставались в муниципалитетах, пояснил Мартин Свенцицкий.

На фото: Мартин Свенцицкий.

В Украине для реализации этой задачи необходимо пересмотреть около 500 законов и подзаконных актов.

ФИНАНСИРОВАНИЕ

Все местные налоги и сборы оставались в бюджете муниципалитета. Кроме этого, в местные бюджеты поступал определенный процент от общегосударственных налогов (налог с доходов физических лиц, налог на прибыль).

Местная власть может ввести налог, которого нет в законе, свободный налог, но для этого необходимо провести местный референдум. Те налоги, которые определены законами, имеют  установленный максимальный уровень и местные органы власти до этого уровня могут регулировать ставку.

На фото: Варшава, центр города

Что касается образования, то на некоторые специальные и сельские школы выделялась субсидия.

Если в каком-либо из муниципалитетов низкие доходы, нет заводов или крупных предприятий, то назначалась субсидия из общенационального бюджета. Эта субсидия назначалась только в том случае, если сумма всех поступлений  в местный бюджет не превышала 80% от необходимого дохода муниципалитета. Размер субсидии не мог превышать 70-75% от недостающей суммы. Таким образом местных управленцев стимулировали к поиску инвесторов регион и более рациональному планированию расходов.

Преимущество таких финансовых отношений в том, что местным органам не приходится «торговаться» с Минфином, они знают сколько они получают средств и самостоятельно принимают решения на что их направлять.

Конечно, некоторые программы остаются в компетенции центральных органов.

На фото: Варшава, центр города. Памятник Копернику

Кроме этого, в Польше нет такого понятия как «Казначейство». Все муниципалитеты имеют статус юридических лиц. Средства местных бюджетов размещаются на счетах в банке. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют с каким банком сотрудничать и на каких условиях.

Если взять доходы всех бюджетов за 100%, то, изначально, на уровне местного самоуправления оставалось 40% поступлений, а в общенациональный уходило 60%.

Сейчас на местах остается 60%, рассказал Ежи Стемпень, и по его мнению даже 40% - много для центральной власти и выполнения ею своих задач.

КОНТРОЛЬ за деятельностью местных органов власти

Контроль за деятельностью местных органов власти осуществляется на уровне воеводств (областей). Причем осуществляется он с точки зрения соответствия законам. Контролирующие органы не могут вмешиваться в распределение средств или указывать на что их тратить, единственная их задача – проверка законности принимаемых решений.  Оставить три школы или объединить их в одну, отдать здание в аренду или приватизировать на аукционе и прочее – местные власти решают самостоятельно.

ИМУЩЕСТВО

Кроме полномочий и самостоятельных финансов муниципалитетам необходимо самостоятельное коммунальное  имущество.

Вся недвижимость, которая не является частной собственностью, должна находиться в руках местного самоуправления.

Дома, в которых находятся школы и разные институции должны быть собственностью местного самоуправления.

- Вся земля, которая не принадлежит центральным властям по каким-то особым поводам, перешла в собственность муниципалитета. Так же и все здания, которые обслуживают местное общество. Например, в области культуры: есть какой-то музей, и решается – или этот музей обслуживает муниципалитет, и он местный музей, или он районный или областной, или он народный музей. На уровне народных музеев осталось не более 10, - рассказал Мартин Свенцицкий.

 

На фото: Варшава

ЗАЧЕМ ОБЪЕДИНЯТЬ ТЕРРИТОРИИ

Вторым и третьим уровнем внедрения реформы в Польше стало разделение территорий на гмины (муниципалитеты, базовый уровень), поветы (районы) и воеводства (области). Этот этап пришелся на 1998-1999 года.

Если базовый уровень, практически существовал (из 3000 гмин необходимо было создать 2500), то разделение на поветы и воеводства проходило довольно болезненно.

Объединение территорий проходило принудительным путем. Были такие, которые хотели добровольно объединиться, но это были единичные случаи. Все это сопровождалось протестами, демонстрациями, множественными консультациями и переговорами. В результате удалось прийти к компромиссу: из запланированных 300 поветов создали 370, включая города, которые получили статусы поветов (их 66, они уже были муниципалитетами, но им дали еще статус поветов – это большие города), а из планируемых 12 воеводств – 16.

Принципы были те же самые: все задачи, которые можно было перенести на районный и областной уровень передали.

Что еще важно – базовый уровень (гмина)  не подчиняется повету, повет не подчиняется воеводству, воеводство не подчиняется правительству. Они самостоятельные. У каждого своя компетенция.

На фото: украинские журналисты общаются с Мартином Свенцицким

- В Украине есть такая проблема - больше 10 000 громад, среди них есть очень мелкие – 500 человек, 1000. Конечно такой громады недостаточно, чтобы взять на себя все обязательства на базовом уровне и оптимизировать все средства. В Польше на это тоже есть решение: у нас кроме этих 2500 муниципалитетов, существуют сельские советы, которых около 40 000, но они не являются юридическим лицом. Например, они используют какой-то культурное учреждение, но они не являются владельцами. У них есть очень маленький бюджет и если у них есть какие-то требования, они могут выступить на совете муниципалитета, например, что они хотели бы сделать тротуар, - Мартин Свенцицкий.

На сегодняшний момент, в Украине около 12 тысяч территориальных громад. В более, чем 6 тысячах громад численность жителей составляет менее 3 000, из них в 4809 громадах – менее 1 000 особ, а в 1129 – менее 500.

ВСЕГДА БУДУТ ТЕ, кто против

Все эти стереотипы, которые были, что местная власть может быть не заинтересована в развитии театров, например, и других учреждений и сфер деятельности, все они не оправдались, утверждает Мартин Свенцицкий.

- Конечно, для безопасности, в законах есть такая возможность – если муниципалитет систематически не исполняет самые главные свои задачи, премьер-министр может ввести комиссара, текущую власть отправить в отставку и оставить своих комиссаров не более, чем на 6 месяцев, чтобы подготовить новые выборы. Но каждое такое решение должно быть вынесено судом. Но в Польше за все время, может, 10 таких случаев было, это очень малое количество, - рассказал Мартин Свенцицкий.

- Была часть людей, которая считала, что не надо проводить этой реформы. Предлагали просто ускорить выборы и выбрать в советы новых людей. Это хотели сделать для того, чтобы не дать понять людям, что они могут иметь реальное влияние на то, что происходит. Поэтому мы сказали, что так нельзя. Это как добавить нового вина в бочки со старым. Известно, что из этого бы ничего не вышло. И в Украине, собственно, это и сделали – поставили на демократию, но не поменяли финансово-юридические институции. Демократия – это очень важно. Но люди должны иметь соответствующие инструменты в своих руках. В 1989 году люди, которые были причастны к разработке этой реформы, запротестовали и сказали премьеру, что нельзя так делать. Мы провели эту реформу и создали классическое западноевропейское самоуправление и теперь уже заметны эффекты от этого, - рассказал журналистам Ежи Стемпень . 

 

На фото: Варшава, центр города.

ПРО УКРАИНУ – мнения польских экспертов

Польский политик Ежи Стемпень ездит в Украину уже на протяжении 20 лет. Был приглашен на заседание Конституционной комиссии и участвовал в разработке одного из разделов Конституции.

- Есть такое впечатление, что они (*украинские политики, заявившие о реформе – от ред), несмотря на то, что хотят изменить ситуацию, чего-то не понимают. Местное самоуправление – не является  просто демократией. Это очень важная вещь, но это не окончательная цель. Это инструмент, который сопровождает. Базовые единицы самоуправления не могут быть очень маленькими. Если они будут маленькие, то они не смогут принимать каких-то важных решений. Кроме этого самоуправление на местах должно быть собственником территорий, средств, капиталов, - Ежи Стемпень.

 

На фото: Ежи Стемпень

По мнению Мартина Свенцицкого, прежде, чем проводить выборы, необходимо провести разделение на районы и территориальные громады. Лучший вариант –  проводить выборы в органы местного самоуправления, когда они уже знают свои полномочия и компетенцию.

На вопрос: «Как, по его мнению, проходит децентрализация в Украине?», Мартин Свенцицкий ответил, что медленно:

- Мне бы хотелось, чтобы шла быстрее. Но говорят, что нужны изменения в Конституции. А Конституция тоже очень сложный процесс. Надо в первом чтении принять в Верховной Раде, потом идет Конституционный суд, потом возвращается уже на следующую сессию Верховной Рады. Это требует двух сессий. Я надеюсь, что они примут этот раздел о местном самоуправлении. Но в тоже самое время, недостаточно времени, чтобы на базе новой Конституции принять осенью все новые законы перед выборами. Я считаю, что лучше отсрочить выборы на полгода, но полностью подготовить новые территориальные разделения и все новые полномочия и финансовые принципы.

На фото: Мартин Свенцицкий

Множество дебатов проходят, в том числе и с польскими экспертами, всевозможные консультации и конференции, но нет никого, кто бы все это внедрял, круглосуточно над этим работал, готовил все необходимые законы, отметил Мартин Свенцицкий.

- Надо назначить человека и поручить ему делать эту реформу. В Украине достаточно людей, помощи иностранцев, достаточно внутренних экспертов, которые все хорошо знают, практиков. Людей и экспертов в Украине, которые понимают, что такое местное самоуправление, больше, чем в Польше было в 1989 году. Ни у кого такой задачи просто нет, не вижу пока. Есть много дебатов, конференций, семинаров, но нет потом практического следствия этому, - обозначил Мартин Свенцицкий. - Теоретически в Украине есть политическая воля, не могу сказать, что ее нет.  Мы помогаем, готовим все, что нас просят.

О том, как все-таки добиться успеха,  рассказал один из реформаторов-первопроходцев Польши, Ежи Стемпень:

- Можно это сделать только таким способом – объединяться и требовать. Власть, даже если и говорит, что хочет, она не хочет делиться деньгами и влиянием. Только люди, которые организуются и которые будут требовать... Власть может работать только когда кто-то что-либо от нее требует. Только таким образом. В Польше эти комитеты, гражданские, они просто вырвали власть у центра. Те объединения, которые работали на Майдане, которые создавали Майдан, они должны стать этим локомотивом, который будет все это тянуть. Власть сама не отдаст никогда полномочия.

На фото: Варшава, центр города.

Материал подготовлен в рамках проекта "Украинская школа журналистики". В следующем материале "Rе:пост" расскажет о том, как в Польше функционируют социальные учреждения, школы, больницы и другие объекты инфраструктуры. Украинские журналисты побывали в небольших городах и познакомились с работой разных сфер жизнедеятельности громад:

- Как работает муниципальная школа (не частная). На фото школьный бассейн.

- Как на местном уровне решают проблему с мусором?

- Система видеонаблюдения в городе и работа муниципальной полиции.

- Социальные центры и досуг для сеньоров (так называют людей в возрасте).

- Как устроены приюты для бездомных животных?

- Как работает муниципальная больница?

- Муниципальные детские садики и их функционирование

 
 
Яндекс.Метрика